安康市委書記、市人大常委會主任 郭青
黨的十八大以來，陜西省安康市嚴格按照主體功能區定位推動發展，運用生態文明理念引領經濟社會發展，確立了“走民生為本的循環發展之路，建設美麗富裕新安康”的發展思路，積極探索生態建設和經濟發展協同推進的有效方式和路徑，讓城鄉因環境而美、讓群眾因生態而富。2013年11月，全國主體功能區建設試點示范工作研討會在安康召開；2014年3月，國家發改委、環境保護部正式確定安康為國家主體功能區建設試點示范市。這既是國家對安康堅持生態優先、堅守環保底限、推動科學發展的肯定，也寄托了對安康試點示范工作出實踐經驗、出制度成果的殷切希望。
一、實踐探索
安康總面積2.35萬平方公里，總人口303萬，轄區內除漢濱區外的其他9個縣均列入秦巴生物多樣性生態功能區，是南水北調中線工程水源區，屬國家秦巴山集中連片特困地區。安康把國家主體功能區建設試點示范作為引領性、綜合性、創新性的工作來抓，努力為人民創造巨大的生態和經濟福祉，為安康發展樹立了新形象、新品牌，走出了一條欠發達地區經濟持續發展、人民逐漸富裕、生態更加美麗的新路子。
（一）抓命脈，著力構建循環產業體系
破除傳統思維中將生態保護與經濟增長對立起來的誤區，把構建循環產業體系作為安康發展的命脈，扭轉了“高消耗、高污染、低效益”的傳統經濟增長模式，在宏觀經濟下行壓力下實現了逆勢上揚。三年來，安康經濟持續保持兩位數以上的增速，高于全國全省，其中2013年增速分別高出全國全省5.7個百分點和2.4個百分點，三次產業結構比從2011年17.7: 45.0:37.3，調整到今年上半年12：56：32。一是優先發展具有資源優勢的生態友好型產業。綜合利用山、水、人基本要素，重點推進山林經濟、涉水產業、勞動密集型產業發展，促進經濟再生產和生態再生產同步發展，形成了“人養山、山養人”、“人養水、水養人”的良性循環。“八山一水一分田”的安康，國土面積中山地占93%，特色產業要做大，必須上山入林。安康鼓勵發展山林經濟，初步形成了“高山特色木本油料、中山林下種養間套、淺山茶果桑畜環繞、河谷平壩花卉種苗、設施農業遍布川道、生態旅游鏈接城鄉”的綠色循環產業發展格局。2013年全市特色經濟林發展到630萬畝，林業總產值達到65億元，目前已有現代農業園區304個，其中省級現代農業園區31個；安康擁有全省59.6%的水資源，是中國最潔凈的水源富集區，水電能源、現代漁業產值排在全省首位。重點發展飲用水和飲品制造業，繼陜煤集團進入礦泉水高端開發后，引進了榮氏飲品、匯源集團等一批特色飲品企業，成為安康打造西部重要涉水產業基地的先行者；安康市常年外出打工人口60萬人以上，每年新增城鎮適齡勞動人口4萬人，還有50多萬人從事季節性農業生產，勞動力有較大的釋放空間。大力發展勞動密集型產業、三產服務業，推動承接發達地區產業轉移，近三年凈增勞動密集型企業600多戶，凈增從業人員4.1萬人。二是提升發展具有決定意義的支柱工業和傳統工業。堅持大企業引領、大項目支撐、集群化發展、園區化承載，用新技術、新工藝、新設備改造提升新型材料工業，通過延伸循環經濟產業鏈，提高礦產資源綜合利用效益；安康屬于全世界難得的土壤富硒且易于被植物吸收的富硒區域，通過與中國農科院共建國家級特色（富硒）高效農業院地合作示范區，打造“中國硒谷”地域品牌，加快推動全國富硒產品研發中心、標準中心、檢測中心、知名產品集散中心建設。2013年富硒食品產業實現產值130億元，同比增長33%；支持安康絲綢、生物醫藥工業二次創業和振興，保持了穩中向好的勢頭。三是重點發展具有帶動作用的生態旅游產業。南北過渡帶的獨特氣候和“兩山夾一川”的地形地貌孕育了安康豐富的旅游資源，是生態旅游的目的地和休閑度假的勝地。以“一山一湖一城”核心景區為重點，突出漢水風情休閑游、巴山生態度假游、秦嶺山地森林游、田園觀光鄉村游、現代農業休閑游五大板塊，生態旅游產業勢頭強勁，2013年安康市共接待游客2166萬人次，實現旅游綜合收入95.3億元。四是加快發展具有市場潛力的戰略性新興產業。培育裝備制造、電子信息、現代物流、文化創意、節能環保、健康養生等新興產業，提升科技含量，規避環境風險，加快轉型升級。裝備制造業實現強勢崛起，2013年增長63.8%；上海復星集團投資30億元的西北天貿物流城項目進展順利，建設區域物流中心邁出了關鍵步伐。
通過認真反思安康過去擁有生態資源優勢卻發展滯后，主要是發展方式以及產業組織形式落后的原因，把堅定不移走安康特色的新型工業化道路作為試點示范工作的應有之義，大格局創新產業組織形式，推動生產要素組合方式的變革，更加注重從資金、技術、人才、品牌等高級生產要素上培育競爭優勢，更加注重延伸循環產業鏈，更加注重推進產業融合，在產業優化升級中有效推動了循環發展、富民強市。
（二）抓基礎，強力推進生態安全體系建設
破除加強環境監管是犧牲本地發展權為代價的誤區，從利國利民利己的角度出發，把生態安全體系建設作為發揮安康生態優勢的基礎工程來抓。一方面，安康作為水源地，生態環保問題必將成為國內外關注的焦點，任何紕漏甚至是偶發事件都有可能演變為區域性甚至全國性的問題，必須忠實履行“一江清水供北京”的重大政治責任；另一方面，環境是最基本的民生，保護好這方山水最大受益者是自己，滿足群眾對干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優美的環境等方面的基本需要，絕不能以破壞生態環境為代價獲取發展，這是關系發展觀和政績觀的重要問題。一是推進節能減排降耗。始終把環境容量、資源利用、節約集約作為企業引進和項目建設的先決條件，環境影響評價和“三同時”執行率100%。近年來，關停小礦山、小爐窯企業200余家，黃姜皂素企業17家，水泥建材生產線9條，鐵合金生產企業14家，落后產能92萬噸，采選礦企業尾礦安全處理率100%。建成投運20個城市污水和垃圾處理廠，城市污水和生活垃圾無害化處理率分別達到85%和90% 。二是做好城鄉環境監管和綜合整治。逐一落實了漢江水質、重金屬、大氣、噪聲、工業點源、農業面源等重點污染防治責任，建立健全環境風險隱患排查、動態管理、風險評估、責任追究等制度，嚴格環境執法監管，嚴肅查處環境違法行為，以高度的政治責任感和歷史使命感保障“一泓清水永續北上”。三是加大國土空間綠化力度。按照“一年栽五年的樹，一代人造三代人的林”的要求，突出山地森林化、城鎮園林化、川道和漢江兩岸景觀化，建立全民植樹造林常態化機制。三年來，全市共完成造林綠化204萬畝，森林覆蓋率達到65%。實施了一批漢江防洪護岸、小流域綜合治理工程，漢江干流及重要支流的水安全和水土流失狀況有了明顯改觀。啟動國家森林城市創建工作，圓滿完成創國家衛生城市各項整改任務，中心城市完成了國家衛生城市技術評估驗收。漢江出境斷面水質穩定保持國家Ⅱ類標準，城市空氣質量優良天數連年保持在357天以上，位列陜西第一，在全國很多地方處于十面“霾”伏、深受“心肺之患”之時，在安康卻能頭頂藍天白云、坐擁青山綠水、呼吸清新空氣，使試點示范工作的成果更多惠及人民群眾，讓人民群眾享受更多的“生態紅利”。
（三）抓根本，全力促進民生保障持續改善
破除把生態好與發展慢、百姓窮劃上等號的誤區，貧窮不是生態文明，生態保護如果不能讓人民得到實惠，就會失去動力，也是不可持續的。根據安康現階段民生工作特點，區分不同群體、不同特點、不同需求強化和細化民生工作，對于涉及全民的就業、教育、社保、醫療、安居等基本民生，全力解決、確保供給；對于貧困群眾、殘疾人等弱勢群體的底線民生，重點解決、搞好保障；對于群眾反映強烈、社會高度關注的熱點民生，及時解決、回應關切。把陜南避災移民搬遷工程作為現階段安康最大的民生工程來抓，倡導就地城鎮化模式，讓更多的農民工實現就地就近就業增收，有序推進農業轉移人口市民化，這是以經濟自生、家庭和諧引領的“真實的城鎮化”，推動解決“三留守”等社會問題、提高農民的幸福指數。三年來，搬遷7.5萬戶28.5萬人，建成集中安置社區789個，相當于轉移了一個中等縣的人口。為了保證“搬得出、穩得住、能致富”，把產業支撐擺在“就地城鎮化”的重要位置，通過“集約土地發展產業、集中培訓促進就業、集成政策鼓勵創業”三管齊下，推行“園區景區帶動群眾興業、資金互助鼓勵家庭創業、以資代勞促進就近就業”的模式，支持在集中安置社區大力發展勞動密集型、就業主導型產業，引進服裝、紡紗、鐘表機芯、牙刷等一批勞動密集型企業，山林經濟、農產品加工、三產服務以及家庭手工業、庭院經濟等就業主導型產業蓬勃發展，12萬轉移群眾實現了在“家門口”就業。堅持精準扶貧與移民搬遷有機結合，持續加大危居特困群眾搬遷安置力度，對貧困戶、貧困村進行識別建檔，明確幫扶主體、落實幫扶措施、開展考核問效，徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現“挪窮窩、改窮業、斷窮根”，三年脫貧28.3萬人。由于把生態文明與改善民生緊密結合起來，并將其貫穿到經濟發展的每一個環節當中，城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入增速連年高于全國全省，尤其是農民人均純收入2012年開始超過全省平均水平，2013年高出全省平均水平121元。人民群眾在共享發展成果的同時，逐漸理解和支持國家主體功能區戰略，自覺自為地投身于試點示范工作。
（四）抓全域，大力優化發展布局
破除限制開發就是限制發展的誤區，通過創新區域生態功能管理機制，實行“點上開發、面上保護”，切實把加快轉變經濟發展方式和提升空間利用效率的要求落到實處。按照全域安康理念，安康市做出了發展“飛地經濟”等決策，是以生態流向引領并兼顧經濟流向的發展模式，突破了傳統“飛地經濟”以經濟流向主導的發展模式。欠發達地區需要補工業化的課，生態資源必須通過工業化才能變成財富，而工業化需要平地，位于限制開發區域的山區縣立地條件很差，如果放任其采用劈山造城、填河造地的方式進行大規模高強度的工業化城鎮化開發，既會造成新的地質災害隱患，也就違背了國家重點生態功能區的功能定位。在全市打破縣區行政區劃限制，通過規劃、建設、管理和利益分配、項目支持等合作機制，引導限制開發、空間不足的白河、紫陽、嵐皋、寧陜、鎮坪5個縣把重大項目向月河川道集中，一批企業相繼落戶“飛地經濟園區”，形成了限制開發區域和重點開發區域資源共享、優勢互補、互利共贏的發展局面。在“飛出地”方面，對環境容量超載區域實行限制性措施，能夠為增強生態產品生產能力、合理發展適宜性產業騰出國土空間；在“飛入地”方面，由于鼓勵和支持跨縣域參與月河川道開放開發，提升這一區域聚集生產要素的能力，突顯全市新型工業化、城鎮化引擎作用。目前， 5個縣“飛地經濟園區”已占地6300畝，一批企業落戶生產，“飛地經濟”正在成為安康新型工業高地、就業創業平臺、對外交流窗口、改革創新標桿。推進“三區兩園一中心”建設，打造引領經濟發展的增長極；建設石紫嵐沿江（線）生態經濟帶，構建以沿江和國道沿線為軸的“通道經濟帶”。通過這一系列加強區域統籌協調的舉措，優化產業布局，規范開發秩序，創新開發方式，提高開發效益，實現各縣區錯位發展、優勢互補，力促人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。
（五）抓保障，努力營造良好的政治生態
破除抓黨建是務虛不務實的誤區，把抓好黨建作為最大政績，以政治生態的不斷優化促進發展環境的持續好轉，為建設美麗富裕新安康提供了強有力的組織和作風保障。一是優化選人用人機制。認真落實習近平總書記關于好干部的“五條標準”，堅持和強化“五個優先、三個更加注重”的選人用人導向，即優先選拔低調不張揚、有真才實學、扎實苦干的干部；優先選拔思想解放、開拓創新、敢闖敢試、實績突出的干部；優先選拔在自然災害和突發事件面前，堅守一線、指揮有方、不怕犧牲、無私奉獻的干部；優先選拔善于做群眾工作，在處理信訪和維穩中能力強的干部；優先選拔在招商引資、項目爭取、服務企業方面表現突出的干部。在市直部門與縣區黨政班子主要領導交流任用中，更加注重優先配強縣區黨政主要領導；在縣區部門與鎮辦黨政班子主要領導交流任用中，更加注重優先配強鎮辦黨政主要領導；在統籌考慮、梯次培養干部中，更加注重加強年輕干部、女干部、黨外干部和少數民族干部的培養選拔。著力解決干部使用中唯票、唯分、唯GDP、唯年齡等問題，各級領導班子結構有所改善，干部選用工作中的公信力明顯提升。二是堅持從嚴治黨。從嚴治黨，重在從嚴管理干部，以此來鍛造一支思想作風好、執行能力強的黨員干部隊伍。2012年提出力倡真抓實干、力戒慕圖虛名，力倡勤儉節約、力戒鋪張浪費，力倡公開透明、力戒暗箱操作，力倡以身作則、力戒自由散漫，力倡深入群眾、力戒高高在上的“五倡五戒”；2013年初針對干部作風存在的問題，再次提出狠剎干部打牌賭博、缺勤脫崗、公車私用、公款旅游吃喝、干部婚喪嫁娶大操大辦“五股歪風”；在黨的群眾路線教育實踐活動中，把專項整治作為搞好教育實踐活動的突破口，以重點突破來推動作風整體好轉。按照抓常、抓細、抓長的要求，扭住關鍵問題不放，把教育實踐活動中的好經驗好做法制度化、規范化，切實打消群眾擔心教育實踐活動成效“一陣風”的顧慮；支持紀檢監察部門毫不手軟地查辦違紀違法案件，嚴肅查處群眾反映強烈、輿論廣泛關注、社會影響惡劣的案件。2013年依紀處理縣處級、鄉科級干部人數分別是前兩年總數的2.57倍、1.84倍。保持了懲治腐敗的高壓態勢，對各級干部產生了強大的震懾作用。三是完善考核評價制度。增加生態文明在考核評價中的權重，充分體現主體功能區建設試點示范工作要求，突出循環發展的引領導向，豐富民生為本的考核評價內容，把資源消耗、環境保護、生態效益納入經濟社會發展評價體系。嚴格考核獎懲，鼓勵創先爭優，確保市委重大戰略決策落實到位，推動試點示范工作取得成效。
二、幾點體會
國家主體功能區建設試點示范工作是一項前所未有創舉，安康在推動形成符合生態文明要求的生產方式和生活方式，探索限制開發區域科學發展的新模式、新途徑等方面，取得了一些寶貴經驗，深化了對激活欠發達地區后發優勢的規律性認識。
（一）必須堅持立足本地實際，依托資源稟賦挖掘比較優勢
發展不足是安康最大的實際，增加收入是群眾最大的愿望，山、水、人是最豐裕的資源稟賦，從基本市情民意出發，必須把發展作為解決安康所有問題的關鍵，把生態作為安康最具競爭力的比較優勢，在遵循經濟規律、自然規律、社會規律的基礎上，更加有效地調結構、轉方式、惠民生，使保護自然生態的政治責任與發揮生態優勢的價值取向有機統一，讓“窮山惡水”成為青山綠水、金山銀水的道路越走越寬廣，在建設“三個陜西”中奮力爭先。
（二）必須堅持不斷解放思想，善于學習借鑒外地先進經驗
思想僵化保守、發展觀念滯后是安康長期貧困落后的重要原因，用生態文明理念引領經濟社會發展，必須在解放思想、更新觀念上下更大氣力，充分吸收先進地區經驗，破解制約發展短板，既要學習發達地區生產要素組合方式的變革，接受新思想、新模式、新技術的沖擊，更要規避他們在發展歷程中曾經付出“高消耗、高污染、低效益”的代價，堅決摒棄以犧牲環境來換取低成本發展的彎路，以創新創先的理念推動生產力的解放，為實現后發趕超積蓄能量。
（三）必須堅持融入發展大局，找準自身定位跟緊中省步伐
安康走出一條重點生態功能區循環發展、綠色崛起的新路子，在發展理念、速度和質量等方面跟緊了中省步伐，關鍵在于把試點示范工作擺在全局性、根本性、長遠性的位置，順應了全國走向生態文明新時代的潮流，讓安康的發展與國家的發展前所未有地緊密聯系在一起，為安康的生態優勢放在全國全省發展大格局中去謀劃定位創造了條件、搭建了平臺、贏得了支持，促進生態優勢、資源優勢轉化為經濟優勢、發展優勢，形成了引領安康未來發展的核心競爭力。
（四）必須堅持民生為本原則，發展好實現好群眾根本利益
始終把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，體現在試點示范工作的各個領域、各個環節中，積極探索在生態保護和經濟發展中改善民生的路徑和舉措，把富民優先作為民生根本、強市基礎，促進生態與富裕有機連結，不斷壯大富民惠民的多元化生態經濟產業，突出解決弱勢群體的實際困難，建設更加公平可持續的社會保障制度，健全公共服務體系，集中力量辦好事辦實事，讓老百姓在生態保護中得到看得見摸得著的實惠，讓人民群眾滿意。
（五）必須堅持從嚴治黨方針，充分調動各個方面發展合力
把從嚴治黨落到實處，加大“治庸、治懶、治散”力度，確保發揮黨員干部骨干帶頭和先鋒模范作用，用營造嚴肅認真的政治生態環境來促進生態文明建設，推動全社會樹立生態價值意識、生態憂患意識和生態責任意識，尊重群眾的首創精神，尊重基層的辛勤勞動，把激活后發優勢根植于人民群眾的沃土之中，讓每個部門、每個人都在試點示范工作中找到位置、施展才華，搞好加快發展大合唱，形成建設美麗富裕新安康強大動力。
